La storia di un articolo scritto dal capo dell'ufficio legislativo del ministero dell'Ambiente, Marcello Cecchetti, in merito ai vizi e alle storture nell'iter di formazione di leggi e atti amministrativi. Un articolo che non è piaciuto ad alcuni senatori (che hanno chiesto e ottenuto la censura dello stesso e le scuse dell'estensore) ma che contiene diverse “verità” ben evidenti a chiunque segua il percorso di formazione delle leggi.
Leggi “mostro”. Non ha usato giri di parole il capo dell'ufficio legislativo del ministero dell'Ambiente, Marcello Cecchetti, per descrivere l'iter di formazione di leggi e atti amministrativi in Italia. E lo ha fatto in un articolo scientifico pubblicato sulla rivista di diritto online “Osservatorio sulle fonti”. Articolo che però non è più possibile leggere perché è stato eliminato dal sito dopo che alcuni senatori della commissione Ambiente hanno denunciato come “lesivi della onorabilità del Senato” alcuni giudizi espressi, esigendo le scuse del capo ufficio – puntualmente arrivate la settimana scorsa – e il ritiro della pubblicazione. La Staffetta è riuscita a recuperare il “corpo del reato”. L'articolo è intitolato “Appunti di viaggio da un ufficio legislativo del governo” e descrive in maniera particolarmente chiara e semplice vizi e storture degli iter di approvazione di leggi, decreti e regolamenti. Un modus operandi sul quale su queste pagine sono stati sollevati spesso dubbi e che fa nascere norme inapplicabili, contraddittorie, spesso inutili quando non dannose.
Le considerazioni del dirigente del ministero prendono le mosse dalla descrizione dell'elaborazione di tre provvedimenti: le misure antismog adottate con il decreto-legge 25 novembre 2015, n. 185 (“Misure urgenti per gli interventi sul territorio”), il Collegato Ambientale e lo Sblocca Italia.
Leggi senza testo
Le misure antismog rientrano nella categoria delle norme inapplicabili: “negli ultimi giorni del dicembre 2015 – scrive Cecchetti – il ministro dell'Ambiente, con scelta politica condivisa assieme ai sindaci di alcune grandi città e ai presidenti delle Regioni, si è impegnato a mettere a disposizione dodici milioni di euro a beneficio dei Comuni per sostenere l'adozione dei provvedimenti di urgenza in materia di qualità dell'aria, in particolare per supportare le iniziative di promozione dell'utilizzo del trasporto pubblico locale da parte della cittadinanza e di incentivo della mobilità alternativa al trasporto privato”. Eppure “è risultato estremamente difficile individuare le condizioni e gli strumenti tecnico-giuridici per renderli effettivamente utilizzabili; solo con la legge di assestamento del bilancio per il 2016 (approvata all'inizio di ottobre 2016) si è riusciti a conseguire l'obiettivo mediante una riallocazione di risorse tra capitoli diversi del bilancio del Ministero”. Questo perché, fa sapere Cecchetti, il Consiglio dei Ministri, “non ha approvato un testo normativo, bensì una serie di immagini a colori.
Leggi con la testa piccola
Le leggi senza testo sono un caso limite, ma la mancanza di progettazione rischia di diventare la regola. Il processo decisionale normativo, prosegue Cecchetti, “è totalmente destrutturato anche da un punto di vista giuridico-formale”. La fase dell'istruttoria, che dovrebbe essere la premessa necessaria per la formazione di una legge, a volte “capita che neppure vi sia. In tal modo è come se nel processo decisionale la “testa” e la “coda” si ribaltassero. Il procedimento normativo finisce per avere una “testa” molto piccola e una “coda” enorme. È, quindi, un “mostro”, con proporzioni diametralmente invertite”. L'esempio questa volta è il decreto-legge “Sblocca-Italia” (dl 133/2014, “Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive”). Il decreto, nota il tecnico, è stato adottato in una unica deliberazione il 29 agosto 2014 ma emanato il successivo 12 settembre. “Il fenomeno – scrive - sollecita considerazioni su piani diversi. In primo luogo, si pone evidentemente la questione del possibile vizio formale, cui è strettamente collegata anche la questione della possibile «evidente mancanza» dei requisiti di necessità e urgenza”. Quindi rende chiaro che il testo non è pronto, una questione di cui “non rimane alcuna traccia formale (ad eccezione, in alcuni casi, della esplicita menzione, nel verbale della riunione del Consiglio dei ministri, di una “approvazione salvo intese”)”. A questo punto bisogna farsi alcune domande: “Quali Ministeri e quali uffici interloquiscono in quelle due settimane? Chi scrive le disposizioni normative che ancora non sono pronte il giorno dell'adozione? Tutto questo resta assolutamente in conoscibile”.
Il ruolo delle lobby
Un decreto-legge con queste criticità “finisce per assumere i connotati di un fiume carsico, destinato ad attraversare le Camere, durante la breve fase della conversione in legge, secondo dinamiche assolutamente incontrollabili, divenendo facile preda non solo e non tanto dei parlamentari, quanto degli stakeholders”. Secondo Cecchetti l'apporto degli stakeholders in un procedimento del genere rischia di essere lesivo persino per i loro stessi interessi: “i grandi stakeholders, grazie alla loro forza organizzativa e di pressione, assalgono letteralmente il decreto legge durante il lavoro delle Commissioni parlamentari, soprattutto perché posti per la prima volta di fronte a un testo normativo che non hanno avuto il tempo di valutare in precedenza e che spesso, magari, si rivela erroneo (perché le soluzioni normative non sono state compiutamente istruite nella fase di gestazione del decreto legge) o semplicemente disallineato rispetto alle loro esigenze”. Il risultato è paradossale: “Non è affatto infrequente che anche gli stessi soggetti che dovrebbero trarre un beneficio da una determinata norma si presentino in Parlamento lamentando che quella norma provocherà loro un danno o un pregiudizio, chiedendo di riscriverla in altro modo; e magari interviene poi un altro soggetto, che si oppone, facendo presente che si sta concedendo un beneficio ad altri, ma si stanno al contempo ingiustamente (o anche inutilmente) sacrificando i suoi interessi”.
Le leggi (purtroppo) ordinarie
Anche sull'iter delle leggi ordinarie, che affrontano il loro iter senza procedimenti d'urgenza, non tutto va liscio. Cecchetti, ricorda di aver visto in tre anni approvata una sola legge in materia ambientale, ovvero la legge 28 dicembre 2015 n. 221, il “Collegato ambientale”. Il testo, ricostruisce il capo ufficio, nel suo percorso partito il 12 febbraio 2014 e durato ben due anni, è stato completamente stravolto. Intervenendo sulla qualità degli interventi occorsi, l'esperto parte notando le dimensioni delle modifiche: “dai 31 articoli originali si è passati ai 79 della legge approvata”. Dimensioni fisiche “che rendono plasticamente ragione della seria difficoltà di dare un giudizio positivo della resa del procedimento legislativo parlamentare in termini di efficienza nella produzione di decisioni razionali e ben istruite”. Le modifiche arrivano così ad annullare la fase istruttoria approntata dal governo, portando ad un'elaborazione figlia di “un ambito decisionale che – soprattutto in relazione ai contenuti tecnici – si rivela incontrollabile e non dominabile”. Oltre che privo delle necessarie basi giuridiche. Questo perché in Parlamento mancherebbero una regia e un adeguato expertise tecnico: “anzi, se questo c'è – paradossalmente – è proprio quello dell'ufficio legislativo e delle strutture di linea del Ministero”. Una commistione tra poteri, legislativo ed esecutivo, su cui bisognerebbe riflettere: “Il tutto con le evidenti ripercussioni che un simile fenomeno inevitabilmente produce sul piano della corretta imputazione e distinzione delle responsabilità, e dunque, più in generale, sul piano della stessa concreta configurazione della forma di governo”.
Conclusione
Tutte argomentazioni che chiunque segua, anche solo come osservatore, l'iter di formazione delle norme in Italia trova quasi banali. Argomentazioni che dovrebbero essere affisse sulle porte di tutte le direzioni generali dei ministeri e di tutte le commissioni parlamentari. E che invece hanno provocato il “disappunto” di diversi componenti della commissione Ambiente del Senato. Disappunto manifestato lo scorso primo marzo perché l'articolo era “lesivo della onorabilità del Senato della Repubblica, della professionalità della sua Amministrazione e del lavoro del personale degli uffici legislativi dei Gruppi parlamentari”. Il senatore Stefano Vaccari (PD), prosegue il resoconto della seduta della commissione, “ringrazia il presidente Marinello per l'impegno profuso nella risoluzione dello spiacevole episodio, che ha ingenerato imbarazzo nei componenti della Commissione e nelle strutture tecniche del suo Gruppo”. Secondo Vaccari “alcune considerazioni contenute nell'articolo in parola non erano corrispondenti all'impegno profuso dalla Commissione e alle modalità con cui si è lavorato sul disegno di legge n. 1676, cosiddetto “collegato ambientale”” e “svalutati risultavano il ruolo del Parlamento nel rapporto dialettico con l'Esecutivo e il contributo dell'Ufficio legislativo del Gruppo del Partito democratico”.
Forse la forma utilizzata nell'articolo poteva apparire poco rispettosa delle prerogative e dell'onorabilità del Senato. E, si sa, in democrazia la forma è sostanza. C'è tuttavia da sperare che la sostanza delle argomentazioni di Cecchetti non venga cestinata come il suo articolo.